自然资源资产审计是一项重要的审计制度创新，没有现成的、直接可以操作的模式。我们按照先简单后复杂、先分项后综合、先试点后推行、先乡镇后县级的原则，对乡镇(街道)自然资源资产审计进行了探索和研究。

　　一、主要做法

　　围绕为“绿水青山就是金山银山”绿色生态发展保驾护航、构建最有力生态保护体制机制的审计目标，开展指标体系、技术方法、审计评价、报告框架、部门配合等五方面尝试，突破了五个瓶颈。

　　(一)加强部门联动，突破配合难瓶颈

　　把加强部门配合放在第一位，实属自然资源资产审计面对的是一个全新的领域，政策性强、技术性高、涉及面广，完全不同于以往任何审计，非常需要在各级党委政府的领导下、集聚各职能部门合力共同推进。

　　通过构建三个组织，较好地解决了自然资源资产审计中部门配合难的“短板”，极大地保证了审计工作顺利开展。一是县委县政府成立领导干部自然资源资产审计工作领导小组，组织、审计、财政、统计、环保和农口部门主要负责人为成员；二是要求职能部门确定分管领导和联络员，发挥技术优势协助、配合审计局开展审计；三是审计局内部成立试点工作小组，集中审计资源。

　　(二)构建指标体系，突破审计重点不明确瓶颈

　　主要解决“审什么”。从一开始就把为“绿水青山就是金山银山”绿色生态发展保驾护航确定为主要审计目标。

　　一是走访座谈调研。鉴于对待事项的客观性、反映情况的公正性、提供资料的准确性，业务职能部门均优于被审计乡镇，所以最终确定从业务部门入手，走访环保和国土、林业、农业、水利、农办等农口部门，与部门的主要领导、分管领导、业务科室负责人座谈，听取意见建议，并收集相关资料。

　　二是借力学习取经。一方面借势借力，到兄弟县市学习取经，开拓思路和视野；另一方面学习、汲取其他地区好的做法和有关自然资源资产审计方面的探索性文章。

　　三是构建指标体系。一方面以“资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”三条标准为主线，尽可能做到具体量化；另一方面吸纳公众参与，广泛听取群众意见，邀请百姓当“考官”。指标体系按资源性质分为土地(矿产)、水、森林、环境、农业等五大类资源指标和其他指标(即生态环境质量公众满意度)，按类别又分为存量指标、消耗量指标、使用效率指标。其中把涉及“绿水青山”的指标列为整个指标体系最主要内容。

　　四是分类征求意见。在事先发放征求意见稿的基础上，先后通过审计局内部、业务部门、试点乡镇、其他乡镇座谈，认真听取与会人员对指标体系架构情况、指标设置、取证方式等方面的意见，进一步完善指标体系的完整性、科学性、适用性。

　　(三)采取多种方式，突破取证难瓶颈

　　主要解决“怎么审”。采取函证查询、现场采样、拍照摄影、问卷调查等方式，到相关业务主管部门、被审计单位取证，一方面验证指标的可行性、适用性、针对性；另一方面为审计评价、审计发现问题提供证据支撑。

　　一是现场采样。与环保部门积极配合，充分借助其技术优势，对地表水和饮用水水源地水质开展监测，获得“水质监测结果报告”。

　　二是拍照摄影。主要是针对“饮用水水源地保护”指标，通过采取拍照方式，对设立保护标志、落实保护责任等情况进行取证。

　　三是函证查询。根据自然资源资产审计指标，采用发送查询单的方式对各相关部门开展查询，并要求提供相关资料。

　　四是问卷调查。设计问卷调查表进村入户问民意，面对面了解当地群众对水、森林、耕地等资源开发利用和生态环境保护方面的意见和建议。

　　五是现场勘察。实地走访工程现场，查看污水管道、检查井、污水处理池、出水口，详细了解农村生活污水处理工程建设情况和项目治理效果。

　　六是审阅账簿。梳理出自然资源资产投入情况以及与其相关项目建设情况；同时掌握政策、制度、措施的建立、执行情况和决策情况。

　　(四)开展量化计分，突破评价难瓶颈

　　主要解决“评什么”和“怎么评”。围绕为“绿水青山就是金山银山”绿色生态发展保驾护航的审计目标，对乡镇(街道)领导干部履行自然资源管理和生态环境保护职责情况进行评价。

　　一是量化计分。采用百分制计分，把实际结果与评价标准对比后，进行量化打分；另设附加分和倒扣分，最后得出总分进行评价。

　　二是分级评定。根据总得分情况，将领导干部履行自然资源管理和生态环境保护职责情况综合评定为好、较好、一般、较差四个等级。

　　(五)丰富报告内容，突破经责审计报告框架瓶颈

　　主要解决自然资源资产审计内容在审计结果报告中如何摆放。

　　立足于把自然资源资产审计置于经济责任审计框架之中，把自然资源资产审计结果融入到经济责任审计结果报告，作为其中的一部分内容。

　　一是基本情况部分。反映乡镇政府对自然资源资产的投入情况；存量指标情况，包括耕地保有量、森林覆盖率等。

　　二是审计评价部分。反映评级结果；在“一观三化一廉”之外再单列履行自然资源管理和生态环境保护职责情况。

　　三是审计发现的主要问题及相关责任部分。反映自然资源管理和生态环境保护方面存在的问题。

　　二、遇到困难

　　一是被动性强，配合较难。一方面是审计干部自身的业务素质、技术能力远远未能达到自然资源资产审计要求。另一方面审计涉及的指标内容、资料来源、取证渠道等，都亟需各职能部门的共同协作配合；但由于职能部门不是被审计单位，只是配合单位，大大增加了审计取证的难度。同时对于取证资料，审计几乎无法进行核实，非常被动。

　　二是基础薄弱，资料不全。很多自然资源资产指标对乡镇(街道)没有分解，缺乏细化指标，造成对乡镇(街道)审计缺乏数据来源，无法取证和进行评价。如：环保部门的空气监测、交界断面水质监测乡镇(街道)数据缺失，没有比对指标；林业部门的森林覆盖率等指标每十年开展一次二类资源调查，没有与乡镇(街道)领导干部任职同步的数据。

　　三是时点不明，定责不易。由于乡镇(街道)党政主要领导干部任职大致在2至3年，许多自然资源资产指标(如土壤监测中的肥力、农药含量等)未能在短期内得到反映；再加上一些职能部门工作开展的局限(如森林资源调查需投入大量的人力物力财力)，部分指标的对比数据来源于领导干部任职前的(如森林覆盖率)，或者是其离任的时点上未能得到的(如断面水质监测)，带来了定责的不确定性。

　　四是标准缺乏，追责困难。自然资源资产缺乏成熟、统一的市场定价、货币计量、数据分析、产效评价等计算基础，自上而下都还没有建立自然资源资产核算体系，审计工作缺乏数据支撑；同时自然资源资产权属比较复杂，涉及国有、集体、个人，各地执行政策也有区别，造成责任主体追究复杂化。

　　三、审计对策

　　一是建立协作机制。由党委政府发文明确各业务职能部门工作职责，将自然资源资产审计纳入经济责任审计工作联席会议统一组织协调，形成审前共商、审中协作、审后运用的合作机制。

　　二是健全基础管理。厘清自然资源资产确认、计量以及资产和负债核算等问题，促进建立健全有关自然资源资产管理制度，构建自然资源资产核算体系，推动编制自然资源资产负债表。

　　三是推进规范化建设。准确把握自然资源资产审计的特点和规律，探索自然资源资产审计的途径和方法，完善审计评价标准、评价方法和评价内容，逐步构建起自然资源资产审计制度体系。

　　四是加强人才培养。一方面加强对审计干部自然资源资产基础知识和审计技术方法培训，积极引进相关专业人才充实现有审计队伍；另一方面建立专家咨询制度，缓解审计机关专业能力的不足。(陈樟林)